解读 |2|《关于促进通用航空业发展的指导意见》

　

凝心聚力 创新思维 共同推进低空经济的繁荣

　　在我国经济新常态和供给侧结构性改革进入攻坚的背景下，通用航空业以其产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点，成为国家促进消费、带动投资、推动转型的重要选项。2016年5月17日，国务院办公厅发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称“《意见》”），将通用航空业确定为“战略性新兴产业体系”。《意见》明确了今后一个时期我国通用航空业发展的指导思想、基本原则和发展目标，提出了通用航空业发展的主要任务和相关政策措施。这是建国以来国务院办公厅首次从国家战略层面对通用航空业发展提出指导意见，《意见》将成为未来5年乃至更长时期指导我国通用航空业改革和发展的重要文件。

　　改革思路

　　树立全局观念，从服务经济社会发展的高度认识通用航空业。《意见》首次提出“通用航空业”的概念，立足产业链整体发展，打破行业藩篱与区域桎梏，改变以往由单一部门、局部区域推动通用航空发展的局面。《意见》突出市场在资源配置中的决定性作用，以市场方式做大增量、优化结构，同时以结构性改革的思路推动空域、土地、资金、人才等要素的均衡投入，以规划与政策引导产业上下游协同发展、军民融合发展、通用航空与运输航空统筹发展。

　　打破思维禁锢，突破约束通用航空业发展的条条框框。《意见》提出强化通用航空交通服务，研究建立通用机场升级转换为运输机场的机制，打破了通用航空与运输航空、通用机场与运输机场之间不可逾越的界限，摈弃了大城市和枢纽机场等土地、空域资源紧缺区域不应建设通用机场的零和观念。《意见》鼓励共享、提倡开放，推动空域灵活使用、通用机场对社会开放、行政区域之间共建共用通用机场，要求深化“引进来”、“走出去”的国际合作。《意见》摈弃了通用航空企业散、乱、缺乏自律的旧观念，强调推行行业自律和信用体系建设来规范市场秩序。

　　坚持问题导向，破解制约通用航空业发展的关键环节。针对通用航空“上天”和“落地”两大痛点，《意见》大幅提高低空空域开放范围，明确提出监视空域、报告空域无缝衔接。《意见》提出“十三五”期间建成500个以上通用机场，有效缓解适用机场缺乏的短板。针对高运营成本制约通用航空业规模扩大的问题，《意见》提出多项简政放权措施，减少企业审批方面的时间和成本投入，《意见》还提出合理确定通用机场建设标准，节约投资、降低使用成本。此外，《意见》关于提高国产化通用航空器的产品支持与综合保障服务能力、加大资金支持和强化人才培养等措施都将有效降低企业经营的要素成本。

　　五大举措

　　服务民生、升级消费，完善通用航空市场结构。当前，我国通用航空的社会需求已出现结构性变化，交通服务、公益服务和消费产品成为主导需求。长期以来，我国通用航空工农林业生产作业和服务运输航空的飞行培训占作业总量的70%以上，通用航空供给侧的适应性与灵活性明显不足，迫切需要强化通用航空交通服务、扩大社会公益服务与新兴航空消费来改善通用航空的市场结构。我国地理、地质分布复杂，一些区域地面交通不便、建设成本高，发展通用航空具备比较优势。《意见》提出积极发展短途运输，将为我国偏远地区、地面交通不便地区人民群众提供用得上、坐得起的基本航空服务，《意见》还鼓励通用航空在抢险救灾、医疗救护等领域的应用，这些都是推动政府完善公共产品、公共服务。《意见》提出促进通用航空与旅游业结合，支持个人飞行、企业自用、执照培训、公务航空、航空俱乐部与通用航空爱好者协会发展，这些举措旨在促进通用航空与互联网创意经济、医疗、旅游、交通消费、体育娱乐等大众产业的融合，带动社会消费的转型升级。

　　科学谋划、强调实用，补足通用机场建设短板。完善的基础设施网络是通用航空业可持续发展的基础，可以公平、有效地降低所有用户的成本。我国通用机场总量少、分布不合理，既有通用机场远离城市和社区，主要服务于航空作业，难以满足通用航空社会服务与消费需求。通用机场布局与建设应贴近市场、服务需求，《意见》在通用机场规划布局上突出了两大意见，一是着眼于完善综合交通运输体系，发挥通用航空是土地使用最为集约的交通方式的比较优势，支持在偏远地区、重点城市群、人口密集区、地面交通拥堵严重地区布局通用机场；二是强调需求导向，针对航空制造、风景名胜区、重要体育产业基地等有实际业务需求的地区建设通用机场。《意见》明确依据经济、适用、美观、绿色的原则合理确定建设标准，同时强调机场体系的统筹协调发展，加强区域协作、运输与通用机场的配合以及统筹服务保障设施建设。

　　提升制造、集聚创新，构建业态完整的产业生态。强大的制造业是航空强国不可或缺的关键，制造业支持是降低通用航空器购置成本、提供完善产业配套服务的基础。《意见》提出促进产业转型升级，一是针对我国通用航空制造落后的问题，通过构建国家研发创新体系、创业平台、工程中心的目标，培养工匠式人才，旗帜鲜明地支持具有自主知识产权的、质优价廉的、适用于我国通用航空特殊需求的通用航空整机与关键产品，通过竞争全方位降低我国通用航空器购置成本，提供符合高原运行性能等中国特定需求的通用航空器；二是针对现有产业园区集而不聚、聚而不合的问题，提出通过政策创新、服务创新、模式创新，立足地方产业基础与特色需求，实现通用航空对地方经济发展的带动作用；三是针对当前我国在通用航空国际合作中的弱势地位，通过苦练内功增强技术实力，借助“自贸区”和“一带一路”等国家战略，“引进来”与“走出去”相结合，改变国际合作的分工格局。

　　破解难题、提高效率，扩大低空空域资源供给。空域是我国通用航空发展的瓶颈，停产等待飞行的成本是通用航空企业最大的隐性负担。2010年以来，根据国务院、中央军委的统一部署，我国低空空域分类标准、管理思路逐步明确，但低空空域管理改革进展缓慢。《意见》以“开放”和“效率”突破口，一是扩大了低空空域管理改革的范围，将低空空域从真高1000米的垂直范围提高到真高3000米以下，满足大部分低空空域用户的飞行需求；二是提出“监视空域和报告空域的无缝衔接”的改革方向，让多数通用航空飞行满足报备即可飞行的条件，大幅降低通用航空飞行的申请、审批的时间与精力付出；三是根据通用航空飞行使用空域的类型分别明确了申请（报备）、审批的时限，从整体上提高了审批效率。此外，《意见》对优化飞行服务，完善基础性的航空情报资料、航空气象、飞行情报与告警服务能力提出了新的要求。

　　明确分工、协同配合，强化全程安全监管。《意见》从适航管理全覆盖、全过程运行安全和规范市场秩序提出全方位的要求，强调了联合监管机制与各部门职责。《意见》的一个亮点是提出充分发挥企业的市场主体作用，减少行政干预，首次提出通过建立信用体系强化行业自律。通用航空与运输航空在安全监管上有许多共同点，但也存在一些显著区别。飞行安全是通用航空企业和个人最真实、最基本的需求，促进通用航空安全应充分强调企业的主体责任，要求企业在强制满足规章最低标准基础上推行安全自律，与此同时，局方应在充分履行监管职责的基础上提供安全服务的公共产品，如通过颁布指导性安全文件、建议性的技术规范、提供不安全事件分析与事故教训教育来普及安全文化、提升安全理念，最终形成以自律为主，他律为辅的新模式。

　　重在落实

　　一分部署，九分落实，好的指导意见仅仅是开始，更重要、更艰难的是目标任务的分解、落实与执行。未来，需要各相关部门、各级政府凝心聚力、攻坚克难，以配套政策和实际行动落实《意见》的统一部署。

　　《意见》中涉及民航局的职责、任务和分工较重。需要全行业在充分研究和学习《意见》的基础上，按照局党组“一二三三四”总体工作思路，以践行发展“为了人民的理念”、推动通用航空与运输航空“两翼齐飞”为目标，制定实施时间表和路线图，积极主动地推进《意见》的职责分工要求，包括推动修订《中华人民共和国民用航空法》等法律、规章、标准的修订，完善通用机场建设标准与分类分级管理，推进通用航空领域信用体系建设，完善专项资金对通用机场建设与运营、新兴通用航空经营业务的支持政策，补齐空域使用、适航审定等短板，支持通用航空专业技术人才与经营管理人才培养模式、培养方式的升级完善。

　　在落实《意见》过程中，民航局还有不少配合与协作工作，如配合《通用航空飞行管制条例》、《无人驾驶航空器飞行管理规定》等法规、标准的修订，推动、配合全国低空空域划设方案及改革时间表、政府购买通用航空服务、制造业转型升级与产业集聚等有利于通用航空发展的政策尽快出台，以及与各方协作加强空防安全等各项工作。

　　《意见》的出台，打开了我国通用航空业发展的战略窗口期，这是行业内外多年努力的成果。落实《意见》有大量长期性、基础性的工作，无论是培育市场、建设机场、升级产业、开放空域还是强化监管，均非一日之功，需要绵绵用力、久久为功。但国家、社会、老百姓对发展通用航空的愿望是迫切的，通用航空的发展时不我待，也需要立竿见影、立说力行的主动作为。战略窗口期并非无限期，我们应当紧紧抓住“十三五”的关键五年，积极推进通用航空建立规模化、可持续发展的人才队伍、基础设施、保障体系，以十年时间推动通用航空在应用领域、产业规模以及与其它现代产业深度融合方面获得突破，为我国通用航空发展闯出一条新路来。

　　

　　深度一：《意见》出台的背景的专题解读

　　通用航空的“民用、民间、民资、民营”特点突出， 2015年底我国共有281家通用航空企业，以中小企业为主，平均每家企业雇员不足50人、机队规模不足7架。通用航空业的准入门槛、投资体量和技术门槛相对较低，是交通运输行业中最适合民间投资的领域。

　　当前我国经济新常态和供给侧结构性改革进入关键攻关阶段，既需要寻找新的经济增长点，优化资源配置，为长期经济发展培育新动能、形成新结构，又需要通过新领域投资增量对冲“去产能、去库存、去杠杆”过程中的短期压力。通用航空发展潜力较大，是生产方式、交通方式和消费方式改造升级的重要工具与载体，同时在通用航空业规模化、产业化、基础设施普及化初期中可以快速带动投资，拉动民间投资、促进就业，因此成为经济新常态和供给侧结构性改革大背景下，国家经济转型升级的重要选项。

　　通用航空是一个国家各部委、民航业、航空工业、各级地方政府、投资界、转型企业和消费者形成普遍发展共识的领域，也是我国各产业中相对落后的一个，具备较大的潜力。在交通运输领域，我国的公路、铁路、港口、内河、汽车产销量、船舶制造吨位均已在全球居于领先地位，通用航空业却相对落后。我国人均通用航空飞行量和人均通用航空器拥有率仅为全球平均水平的9%和3%，通用航空器保有量在全球排名在15名之外，通用航空机队中进口航空器比例高达79%，新增通用航空器的国产比例仅为6.6%。这种落后状态从另一个角度，正说明我国通用航空具备的发展潜力。

　　2012年的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》将民航业定位为“我国经济社会发展重要的战略产业”。本次《意见》正式将通用航空业确定为我国的“战略性新兴产业体系”，其对通用航空业的定位，体现了国家对航空运输业与通用航空业”两翼齐飞“的基本判断与期许。

　　

　　深度二：《意见》在空域改革方面亮点的专题解读

　　低空空域作为通用航空不可缺少的生产要素，空域要素投入不足是长期制约我国通用航空发展的瓶颈。《意见》在低空空域开放的亮点有三个：一是扩大了低空空域管理改革的范围；二是提出“低空空域中监视空域和报告空域的无缝衔接”；三是明确了审批时限。下文从专业角度对这些规定进行解读。

　　为什么要将低空空域管理改革的范围从1000米扩大到3000米？

　　将2010年《国务院 中央军委 关于推进低空空域管理改革的意见》对低空空域原则按照真高1000米的垂直范围提高到真高3000米以下。以往通用航空的转场飞行、作业飞行和相对大型的通用航空器经常需要使用真高1000米以上空域，在低空空域垂直范围提高后，大部分通用航空飞行可以满足在低空空域内飞行的条件。

　　为什么要提出“低空空域中监视空域和报告空域的无缝衔接”？

　　这体现了问题导向的改革思路，自2010年国务院和中央军委颁布《关于推进低空空域管理改革的意见》以来，虽然在全国各地试点划设了一批监视空域和报告空域，但空域用户普遍反映机场不能与监视空域、报告空域连通，报告空域、监视空域之间不能有效连通，导致绝大多数通用航空飞行难以获得报备即可飞行的条件。而依据《条例》规定，如果在管制空域飞行，通用航空飞行需要提前申请临时飞行空域，临时飞行空域的申报时限是在“拟使用临时飞行空域7个工作日前向有关飞行管制部门提出，负责批准该临时飞行空域的飞行管制部门应当在拟使用临时飞行空域3个工作日前作出批准或者不予批准的决定”。如果3000米真高以下实现监视空域和报告空域无缝衔接，则大量通用航空飞行将满足报备即可飞行的条件，大幅降低通用航空飞行的申请、审批的时间与精力付出。

　　新规定如何缩短了审批时限、提高效率？

　　按照《通用航空飞行管制条例》（以下简称《条例》）的规定，通用航空飞行前的申报程序主要包括临时飞行空域划设、飞行计划申请（含通用航空特殊任务提前获得批准文件）、起飞前的放行批准三个环节。《条例》关于飞行计划申请的时限要求是“在拟飞行前1天15时前提出；飞行管制部门在拟飞行前1天21时前作出批准或者不予批准的决定”；“执行紧急救护、抢险救灾、人工影响天气或者其他紧急任务的，可以提出临时飞行计划申请。临时飞行计划申请最迟在拟飞行1小时前提出，飞行管制部门在拟起飞时刻15分钟前作出批准或者不予批准的决定”；“使用临时航线转场飞行的，其飞行计划申请应当在拟飞行2天前向当地飞行管制部门提出，飞行管制部门在拟飞行前1天18时作出批准或者不予批准的决定”。《意见》中对提高审批效率提出了更高要求，例如，将通用航空在管制空域的飞行分为飞行管制分区内、超出管制分区在飞行管制区内、跨飞行管制区三类，分别在起飞前4小时、8小时和前一天15时以前提出申请，审批单位分别需在起飞前2小时、6小时和前一天18时前批复。《意见》对监视空域和报告空域报备飞行计划的时限也作了明确要求，即分别是起飞前2小时和1小时向飞行计划受理单位报备。

　　（作者：吕人力 于一 贺安华 民航管理干部学院通航系）