解读 | 《低空飞行服务保障体系建设总体方案》

　　自国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》发布以来，我国通用航空发展步入快速发展轨道，但受制于空域结构复杂和飞行计划审批不便等影响，通用航空潜在需求长期得不到释放，“飞不起来、飞不顺畅”成为我国通用航空发展的关键瓶颈。

　　根据国际经验，低空飞行服务保障体系建设是解决通用航空飞行申报和运行监控的重要技术手段，也是通用航空飞行获取信息的重要途径，被业内人士视为促进我国通用航空发展的良药。在《低空飞行服务保障体系建设总体方案》（以下简称《方案》）出台之际，记者专访了民航局空管办相关负责人。

　　适应需要

　　为通航发展提供有效支撑

　　问:此次《方案》的出台有什么背景和重大意义?

　　答:我们可以从两方面看待《方案》出台的意义。一方面，低空飞行服务保障体系建设是通用航空发展的客观需要。2010年，国务院中央军委下发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发〔2010〕25号），提出了2011-2020年我国低空空域管理改革的总体目标、阶段要求、任务分工和落实措施。完善通用航空服务保障体系是其主要任务之一。2012年民航局按照低空空域管理改革的任务分工，组织制定了《通用航空飞行服务站系统建设和管理指导意见（试行）》，并在民航各地区试行。可以说，近年来，低空飞行服务保障能力建设逐步开展，一定程度上满足了通用航空的发展需要，但总体而言，低空飞行服务保障体系建设相对滞后，服务保障能力严重不足，无法满足低空空域有效开发利用的需要，难以为通航发展提供有效支撑，亟需加快体系建设和能力建设。

　　另一方面，低空飞行服务保障体系建设也是服务保障体系持续建设发展的需要。2016年，国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》印发以来，围绕“让通用航空器飞起来，让飞行爱好者热起来”，地方政府、军民航有关单位、社会有关方面在低空飞行服务保障体系建设方面，做了许多研究开发建设工作。但由于缺乏体系建设的顶层设计，现行的指导意见的系统性和完整性已无法满足新形势下建设和管理的需求，急需尽快补充完善相关内容。

　　因此，加快构建行业社会共建、军民融合发展、服务高效便捷的低空飞行服务保障体系，对促进通用航空业发展，保证低空空域安全高效使用具有重要意义。

　　问: 此《方案》适用于哪些低空域飞行？

　　答: 国务院中央军委下发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发〔2010〕25号）将低空空域划分为管制、报告和监视三类空域。其中，在低空报告和监视空域的通用航空飞行活动实行备案管理，并接受飞行服务；在低空管制空域中的通用航空飞行活动按照现行体制实行飞行计划审批，接受管制服务。

　　为更好地适应通用航空灵活便捷的特点，《方案》主要规范了低空报告和监视空域内飞行活动服务保障的提供，明确了与现有管制服务的差异。这也意味着，未来在低空报告和监视空域的通用航空飞行活动，可以通过飞行服务站更加方便快捷的报备计划，获取情报气象等信息，极大简化通航飞行部分申请审批程序，缩短飞行前准备时间。

　　此外，为了避免职责交叉和越权，《方案》在低空空域管理改革的主体框架和职责分工下，在体系设计上以服务和信息管理为主体内容，同时做好与低空空域管理相关内容的衔接。

　　互联互通

　　构建三级低空飞行服务保障体系

　　问:未来，低空飞行服务保障体系建设体系将如何运作？

　　答:目前，通用航空飞行服务是采用“自己运行、自己保障、自给自足”的工作方式，缺乏系统的飞行服务基础数据，缺乏成型的基础服务产品，缺乏信息交换和发布的渠道，整体服务能力较弱，不能适应低空空域管理改革的要求。因此，飞行服务体系的构建要突出基础性、系统性和服务性的特点。

　　《方案》明确了飞行服务体系由全国低空飞行服务国家信息管理系统、区域低空飞行服务区域信息处理系统和飞行服务站三部分构成。其中，国家信息管理系统依托民航局空中交通管理局建设，主要负责收集全国低空航空情报原始资料，收集汇总全国低空气象情报等工作。区域信息处理系统依托民航地区空中交通管理局建设，鼓励有能力的社会力量参与区域信息处理系统的建设和运行工作，主要负责收集处理区域内低空航空情报原始资料，制作航空情报初级产品，发布通用航空相关航行通告，并上报国家信息管理系统等工作。飞行服务站则是服务体系的服务窗口和基础数据来源，主要负责为通用航空用户提供各类服务产品，收集飞行服务所需的基础数据。

　　三者之间将通过建立服务网络，形成飞行服务站与区域信息处理系统、区域信息处理系统与中心信息管理系统之间的互联互通，发挥集中化基础服务的优势，实现自下而上的原始数据收集，自上而下的完整产品和信息提供，飞行服务保障体系未来发展方向是做集中网络化的服务。

　　问：作为低空飞行服务保障体系重要组成部分，飞行服务站有哪些职能，又将如何管理？

　　答：飞行服务站是低空飞行服务保障体系的重要节点，是服务低空空域用户的窗口和平台。

　　从性质上看，飞行服务站的管理兼备社会化和行业化两种性质。一方面，飞行服务站实行社会管化管理，由地方政府来规划、推进和补贴，既可以单独设立，也可以依托现行运输机场空管单位或通航机场设立。另一方面，在行业管理上，飞行服务站参照空管单位实施管理，纳入民航空管行业管理体系和运行体系，由民航地区管理局会同省级人民政府主管部门对设立实施备案管理，并由民航地区管理局对运行实施符合性检查。

　　从服务范围和功能上看，飞行服务站分为A类飞行服务站和B类飞行服务站。需要注意的是，A类和B类飞行服务站为平行的服务站，A类飞行站在具备B类飞行服务站的各项功能外，还需具备监视和飞行中服务等功能。

　　目前，部分通用机场都具备飞行计划处理、航空情报服务、航空气象服务等功能，可根据需要改造后转型为B类飞行服务站。A类飞行服务站还需具备监视和飞行中服务等功能，从现行实践看，大部分采用新建的方式。同时，为了避免重复建设和浪费，《方案》明确，对于服务功能较全、服务范围较大的A类飞行服务站每个省级行政区原则上设立1—3个。但对于B类飞行服务站的设立不设数量限制。

　　问:现有空管系统在飞行服务保障体系将发挥哪些作用？

　　答:首先要明确的是，低空飞行服务保障体系定位为国家公共服务，具有公共性、普惠性和社会公平性的特点。

　　国家信息管理系统、区域信息处理系统是信息飞行服务体系的大脑和中枢，承担着信息汇集处理和服务产品制作提供的功能，其职能都是非经营性的，需要发挥政府“看不见的手”的作用。而且，这两级系统的设立和运行，将直接关系到未来产品的公信力和运行安全。因此《方案》提出，要充分发挥现有空管系统作用，明确国家信息管理系统和区域信息处理系统分别依托民航局空管局和地区空管局建设，同时鼓励有能力的社会力量参与区域信息处理系统的建设和运行工作。

　　改革创新

　　发挥市场机制和地方政府作用

　　问: 在飞行服务保障体系建设中，如何更好地发挥市场机制和地方政府的作用？

　　答:与运输航空相比，通用航空发展中最大的特点就是社会属性强，参与主体多样。低空和通航发展提供服务的保障体系也应当充分发挥社会管理的作用，充分运用和发挥市场机制作用。《方案》鼓励地方政府和社会力量参与飞行服务保障体系建设；鼓励飞行服务运行单位根据不同通用航空用户需求，扩展服务功能，发展定制化服务和产品。

　　同时，随着通航“放管服”改革的深入，通用机场的布局规划都已经下发地方政府进行管理。为保证低空飞行服务保障体系的规划与服务对象的管理统一，《方案》明确地方政府职能部门根据本行政区低空空域分类情况、通用机场布局规划以及通用航空发展实际，制定本行政区飞行服务站布局规划。

　　问: 飞行服务保障体系建设所需的资金主要从哪里来呢？

　　答:《方案》将国家信息管理系统、区域信息处理系统的建设，纳入空管设施建设项目，由民航局按照相关规定进行固定资产投资，运行维护费用纳入民航空管局运行费用管理。同时鼓励地方政府、社会力量共同参与飞行服务站建设运行和低空飞行保障体系建设，并给予一定补贴。

　　此外，民航局支持低空飞行服务保障体系建设的有关技术研究，通过安全能力建设项目和其他专项支持技术攻关、服务保障能力建设。